理解國際政治（六）：內戰與恐怖主義

好的，我們接著探討文本第六章的核心內容：「非國家行動者的暴力：內戰與恐怖主義」（Violence by Nonstate Actors: Civil War and Terrorism）。

議題四：為何一些個體和團體會對其政府或手無寸鐵的平民採取暴力行動？

在之前的章節中，我們主要關注的是國家之間的衝突與合作。然而，當代世界大量的政治暴力並非發生在國家之間，而是發生在國家內部（內戰），或者由非國家組織針對平民發動（恐怖主義）。第六章的「謎題」正是要探究這些非國家暴力行為的根源和動機。

核心論點：非國家行動者（如叛亂團體和恐怖組織）訴諸暴力，是因為其利益與國家政府存在衝突，且缺乏通過和平政治渠道解決這些衝突的途徑。這些暴力行為可以被理解為在特定條件下的「討價還還價的失敗」，其中集體行動的困境、資訊不對稱、承諾問題以及議題不可分割性等因素扮演了重要角色。同時，這些組織的策略選擇（如叛亂和恐怖襲擊）也反映了它們相對於國家的實力不對稱。

讓我們運用「利益、互動與制度」的框架來解析這個論點。

第一部分：內戰（Civil War）

• 利益（Interests）：叛亂團體為何要反抗政府？
  • 不滿（Grievances）與貪婪（Greed）：這是解釋叛亂動機的兩個主要視角。
    • 不滿：可能源於政府的歧視性政策（如壓制特定群體的語言文化、限制其就業或政治參與、剝奪其公共服務等），導致群體間巨大的財富和生活質量差距。
    • 貪婪：叛亂團體可能希望控制更多的國家經濟資源，如自然資源（石油、礦產）的利潤，或獲得進入政府職位和享受特權的機會。
  • 叛亂的目標：與國家間衝突類似，國內衝突中叛亂團體的要求通常也涉及：
    • 領土（Territory）：
      • 分離主義（Separatism）：尋求從現有國家中分離出來，建立獨立的國家。例如，南蘇丹從蘇丹獨立，科索沃從塞爾ビア獨立。書中「爭議」專欄討論了「是否每個群體都應該擁有自己的國家？」這一複雜問題。
      • 非正規領土收復主義（Irredentism）：尋求將其所在地區併入鄰國，通常基於民族或宗教聯繫。例如，烏克蘭東部的親俄分離主義者希望加入俄羅斯。
    • 政策（Policy）：試圖改變中央政府的政策。例如，印度某些少數民族通過暴力爭取語言的官方承認。
    • 政權（Regime）：試圖推翻現有政府，建立新的政權。例如，敘利యా內戰的爆發，部分原因就是對阿薩德政權壓迫統治的不滿。
  • 民族與宗教因素：許多內戰都帶有民族或宗教色彩。然而，書中強調，民族或宗教差異本身並非衝突的直接原因，而是當這些差異與歧視性政策、政治排斥或不平等聯繫在一起時，才可能引發暴力衝突。民族或宗教認同可以成為動員民眾反抗政府的有力工具。
• 互動（Interactions）：為何不滿會演變成武裝衝突？為何政府與叛亂團體之間的討價還價會失敗？
  • 集體行動的困境（Collective Action Problem）：即使存在廣泛的不滿，要將個體組織起來形成有效的武裝反抗力量也極其困難。潛在的參與者面臨巨大的風險（被捕、受傷甚至死亡），同時也可能產生「搭便車」心理。叛亂組織需要克服這一困境，其途徑包括：
    • 基於認同的動員：利用民族、宗教或意識形態的凝聚力，增強成員的信任感和參與意願。
    • 物質獎勵：通過控制自然資源（如「血鑽石」、毒品交易）來獲取資金，支付戰鬥人員報酬。
    • 強制招募：綁架平民，特別是兒童，充當戰士或輔助人員。
    • 外部支持：獲得外國政府或跨國網絡提供的資金、武器、訓練和庇護所。
  • 討價還價的失敗（Bargaining Failure）：與國家間戰爭類似，內戰也可以被視為政府與叛亂團體之間討價還價失敗的結果。導致失敗的因素包括：
    • 資訊不對稱（Incomplete Information）：政府可能難以準確評估叛亂團體的實力和決心，反之亦然。叛亂組織通常秘密運作，其真實能力難以捉摸。
    • 承諾問題（Commitment Problems）：這是解釋內戰長期持續的一個關鍵因素。
      • 權力變動的預期：經濟的波動可能導致政府與叛亂團體相對實力的變化。如果叛亂團體預期政府在經濟好轉後會變得更強大並撕毀協議，它們可能傾向於在自身相對強大時尋求決定性勝利。
      • 解除武裝的困境：和平協議通常要求叛亂分子解除武裝。但一旦解除武裝，叛亂分子如何相信政府不會利用其虛弱狀態進行報復或推翻協議？這種不信任使得達成可信的和平承諾非常困難。這也是為何許多內戰以一方徹底勝利告終，而非通過談判解決。
      • 叛亂團體內部的分裂：即使叛亂領導層願意達成協議，也可能無法控制其內部的強硬派或分裂派系繼續戰鬥，這使得政府難以相信叛亂團體能夠履行和平承諾。
    • 議題的不可分割性（Indivisibilities）：如果爭議的核心是領土（特別是具有重要象徵意義或被視為國家統一不可分割一部分的領土），或者涉及根本的政權更迭，那麼妥協可能非常困難。政府可能擔心對一個分離主義團體的讓步會引發其他地區的連鎖反應。
  • 叛亂的策略（Strategies of Civil War）：
    • 叛亂（Insurgency）或游擊戰（Guerrilla Warfare）：由於叛亂團體通常在軍事實力上遠遜於政府軍，它們很少進行傳統的正面作戰。相反，它們採取小規模、打了就跑的襲擊方式，目標包括軍事設施、政府機構甚至平民。其目的不是佔領和控制領土，而是通過消耗政府資源、製造不安全感來迫使政府讓步。叛亂分子通常混跡於平民之中，利用地形或鄰國作為庇護所，這使得政府難以將其根除。
    • 爭取民心（Hearts and Minds）：叛亂團體和政府都會試圖爭取平民的支持。叛亂團體可能通過提供保護、宣傳其正義性，甚至恐嚇來獲得民眾合作。政府則試圖通過提供安全和公共服務來贏得民心。
    • 反叛亂（Counterinsurgency, COIN）：政府應對叛亂的策略也在不斷演變。傳統的「清剿」策略可能因濫殺無辜而適得其反。現代反叛亂理論更強調保護平民、贏得民心、提供經濟援助和政治解決方案。書中提到了美軍在伊拉克和阿富汗的反叛亂實踐及其有限的成功。
  • 外部干預與代理人戰爭（Proxy Wars）：許多內戰都受到外部勢力的影響。外國可能出於自身戰略利益、意識形態偏好或民族情感而支持政府或叛亂團體。當兩個敵對大國分別支持內戰中的對立雙方時，內戰就可能演變成代理人戰爭（如冷戰時期的越南戰爭，以及當前沙特與伊朗在葉門的角力）。外部干預往往會延長內戰的持續時間。
• 制度（Institutions）：國內和國際制度如何影響內戰的發生和解決？
  • 國內政治制度：
    • 政體類型：民主制度通常被認為比非民主制度更能提供和平解決國內衝突的渠道，因為它們允許不同利益群體通過選舉和代議制來表達訴求。然而，書中也提到，處於轉型期的民主國家或「部分民主」國家（anocracies），其內戰風險可能反而更高，因為它們既缺乏有效的和平參與渠道，也缺乏強大的鎮壓能力。
    • 國家能力（State Capacity）：政府控制領土、提供公共服務和有效鎮壓叛亂的能力，對內戰的爆發和持續有重要影響。貧窮國家由於國家能力較弱，往往更容易發生內戰。
  • 國際制度：
    • 維和行動（Peacekeeping Operations）：聯合國等國際組織可以通過派遣維和部隊來幫助監督停火、解除叛亂分子武裝、協助戰後重建和政治過渡。維和行動在緩解內戰後的承諾問題方面可以發揮重要作用。
    • 國際法與規範：關於主權、不干涉內政以及人權保護的國際法和規範，對外部勢力是否以及如何介入內戰產生影響。
    • 經濟制裁與援助：國際社會可以通過經濟制裁來削弱交戰方的能力，或通過人道援助來緩解平民的苦難。一些國際機制（如金伯利進程認證機制）試圖阻止叛亂團體通過非法貿易（如「血鑽石」）獲取資金。

第二部分：恐怖主義（Terrorism）

• 利益（Interests）：恐怖分子為何要殺害平民？
  • 極端的政治或社會目標：恐怖組織通常追求極端的目標，例如推翻政府、驅逐外國勢力、建立基於特定意識形態（如宗教原教旨主義、極端民族主義）的烏托邦社會。書中提到基地組織試圖在伊斯蘭世界建立哈里發國，秘魯的「光輝道路」試圖發動共產主義革命，美國的白人民族主義組織試圖建立白人至上國家。
  • 相對弱勢的極端分子（Extremists）：恐怖分子通常是其所在社會中的極端分子，他們的觀點和訴求與主流社會格格不入，缺乏廣泛的民眾支持。這使得他們難以通過正常的政治程序來實現其目標。
• 互動（Interactions）：恐怖組織如何通過暴力實現其目標？為何與目標國家的討價還價常常失敗？
  • 組織與招募的挑戰：恐怖組織面臨比叛亂團體更嚴峻的集體行動困境。由於其目標極端且手段殘酷，潛在的支持者和參與者更少，風險也更高。它們通常採取網絡化、小組化（cellular）的組織結構，以提高隱蔽性和生存能力，避免被政府一網打尽。它們也可能通過宣傳鼓動「獨狼式」襲擊。
  • 實力不對稱（Asymmetrical Warfare）：恐怖組織在軍事上遠弱於其目標國家。因此，它們的策略是繞過對方的軍事力量，直接攻擊易受攻擊的平民目標（軟目標），以製造恐懼，迫使目標政府讓步。
  • 討價還價的失敗：恐怖主義也可以被視為一種討價還價的失敗。
    • 資訊不對稱：目標國家通常難以了解恐怖組織的真實能力和決心。恐怖組織也難以可信地傳遞其威脅，因為過早暴露實力會使其失去突然襲擊的優勢。因此，襲擊本身往往成為一種信號。
    • 承諾問題：
      • 恐怖組織的承諾不可信：即使恐怖組織領導層願意達成協議，也很難保證其所有成員或分支派系都會遵守。
      • 目標國家的承諾不可信：如果恐怖分子解除武裝，他們如何相信目標國家不會利用其虛弱狀態進行報復？
      • 不與恐怖分子談判的政策：許多國家奉行不與恐怖分子談判的政策，擔心這會鼓勵更多組織提出要求。
    • 議題的不可分割性：恐怖組織的目標往往是極端的、非此即彼的（如摧毀一個國家、建立一個全新的社會秩序），這使得妥協非常困難。
  • 恐怖主義的暴力策略：恐怖組織通常運用以下幾種策略來實現其目標，這些策略主要針對兩個受眾：目標國家的政府和民眾，以及其自身的支持者（「本土」民眾）。
    • 脅迫（Coercion）：通過襲擊平民製造恐懼，迫使目標政府做出政策讓步。 9/11 襲擊部分目的是脅迫美國從阿拉伯半島撤軍。
    • 挑釁（Provocation）：通過發動襲擊，引誘目標政府做出過度的、不成比例的反應，從而疏遠其本土民眾或國際社會，增加對恐怖組織的支持。基地組織希望美國在 9/11 後對穆斯林世界的過度反應能激化矛盾。
    • 破壞（Spoiling）：在目標政府與其本土溫和派領導人之間可能達成和平協議時發動襲擊，以破壞和平進程，製造不信任。
    • 競標（Outbidding）：當多個恐怖組織或派系爭奪同一群體的支持時，一個組織可能通過發動更引人注目的襲擊來展示其領導能力和對事業的忠誠，從而贏得更多追隨者。巴勒斯坦不同派別之間的競爭就體現了這種動態。
• 制度（Institutions）：如何防止和應對恐怖主義？
  • 威懾（Deterrence）：對恐怖組織進行威懾比較困難，因為它們缺乏明確的領土可以報復，其成員可能不畏懼死亡，而且報復行動可能反而正中其挑釁的下懷。
  • 先發制人（Preemption）：在恐怖襲擊發生前主動打擊恐怖組織及其網絡。這包括軍事打擊、情報收集、監視、逮捕和審訊等。然而，先發制人成本高昂，可能侵犯民權，也可能因附帶傷害而引發反作用。
  • 防禦措施（Defensive Measures）：加強機場安檢、保護重要設施、邊境管控等。這些措施可以提高恐怖襲擊的成本和難度，但無法完全消除威脅，且成本高昂。
  • 刑事化（Criminalization）：將恐怖主義視為犯罪行為，通過國內和國際執法合作來追捕和起訴恐怖分子。這需要有效的國際合作。
  • 談判與妥協（Negotiation and Compromise）：雖然大多數國家聲稱不與恐怖分子談判，但歷史上確實存在通過談判和妥協結束恐怖活動的案例，如英國與愛爾蘭共和軍達成的《貝爾法斯特協議》。

結論：對國家的挑戰？

第六章指出，叛亂團體和恐怖組織的暴力行為對國家構成了多方面的挑戰。它們不僅威脅目標國家的安全和治理，也挑戰了傳統國際關係理論中以國家為中心的世界觀。這些非國家行動者雖然在實力上處於劣勢，但它們發展出了能夠有效規避國家常規軍事力量並利用國家弱點的暴力策略。此外，國家之間也常常利用這些非國家行動者作為相互對抗的工具。

理解這些非國家暴力行為，需要我們認識到，即使在最極端的暴力形式背後，也往往存在著利益衝突、討價還價的互動以及制度約束的缺失或失效。這些暴力行為的根源既有國內因素，也與國際環境密切相關。未來，如何應對這些日益突出的非國家暴力威脅，將是國際社會面臨的重大挑戰。