理解國際政治（四）：國內政治與戰爭

議題二：國內政治是否以及如何影響戰爭的爆發？

傳統的國際關係理論（尤其是現實主義）常常將國家視為一個單一的、理性的行動者（unitary actor），其對外行為主要由國際體系的結構（如無政府狀態、國家間力量對比）所決定。然而，第四章的核心觀點是：國內政治因素——包括領導人的個人利益、特殊利益集團的影響、官僚機構的運作以及國內政治制度（特別是民主制度）——深刻地影響著國家對外使用武力的決策，從而影響戰爭與和平。

讓我們用「利益、互動與制度」的框架來拆解這個論點：

• 利益（Interests）： 當我們打開國家的「黑箱」，考察其內部時，我們會發現並非所有國內行動者在戰爭與和平問題上都擁有相同的利益。戰爭的成本和收益在國內是不均衡分配的。
  • 領導人的利益：國家領導人不僅僅是國家利益的代表，他們本身也是具有個人利益的政治家。他們的關鍵利益之一是維持權力（連任、避免被推翻）。
    • 「機會主義的戰爭」或「轉移視線的戰爭」（Diversionary Incentive/War）：領導人可能利用對外衝突來轉移國內民眾對經濟困境或政治醜聞的注意力，並通過激發民族主義情緒來提升自身的支持率（即 「團結在國旗周圍效應」Rally Effect）。阿根廷軍政府在 1982 年入侵福克蘭群島（馬爾維納斯群島）就被認為是試圖利用對外衝突來緩解國內政治危機的典型例子。同樣，英國首相柴契爾夫人也因在這場戰爭中的強硬立場而獲得了國內政治上的支持。
    • 戰爭的政治成本：然而，發動戰爭對領導人來說也是一場政治賭博。如果戰爭失敗或代價過高，民眾的支持可能迅速轉變為憤怒，導致領導人下台甚至面臨更嚴重的後果（如俄國沙皇在一戰中的遭遇，阿根廷軍政府在福克蘭戰爭失敗後的垮台）。因此，領導人在考慮是否發動戰爭時，必須權衡潛在的政治收益與風險。書中提到，電影《搖擺狗》(Wag the Dog) 描繪了領導人為了轉移國內醜聞而虛構一場戰爭的情景，但現實中戰爭的不可控性使得這種策略充滿風險。
  • 特殊利益集團的利益（Interest Groups）：
    • 經濟利益集團：某些行業或企業可能從戰爭中獲益。例如，軍工複合體（military-industrial complex）——軍方領導人與軍火製造商的聯盟——可能因戰爭導致的軍費增加和武器訂單而獲利。書中引用了霍布森對 19 世紀末英國帝國主義擴張的分析，認為金融資本家和軍火商是其主要推手。美國聯合果品公司在瓜地馬拉的例子也說明了企業利益如何影響國家的干預決策。
    • 民族遊說集團（Ethnic Lobbies）：某些基於民族認同的遊說團體可能推動國家為保護海外同胞或支持特定民族的事業而介入衝突。書中提到了美國的親以色列遊說團體和反卡斯楚的古巴裔美國人遊說團體。 這些利益集團之所以能夠對政策產生影響，部分原因在於它們能夠克服集體行動的困難。小而集中的利益集團往往比大而分散的公眾更容易組織起來，並有效地向決策者施壓。它們可以提供競選資金、動員選票等領導人需要的資源。
  • 官僚機構的利益（Bureaucracies）：
    • 軍方：軍方通常被認為在戰爭與和平問題上具有重要影響力。軍方官員可能有其組織利益（如爭取更大的預算、更多的資源和人員）和個人職業發展的考量（如通過實戰獲得晉升和榮譽）。這可能導致軍方傾向於高估武力的有效性或主張更強硬的對外政策。書中以 20 世紀 30 年代日本軍國主義的擴張為例，說明了軍方失控對國家走向戰爭的影響。然而，書中也指出，軍方並不總是好戰的，他們可能比文官更了解戰爭的實際代價和風險，從而在某些情況下反而扮演了更謹慎的角色（如 2003 年伊拉克戰爭前夕，一些美軍高級將領對戰爭的必要性和可行性表示懷疑）。
    • 其他官僚機構：外交部門、情報機構等也可能有其自身的政策偏好和利益考量，它們之間的互動和競爭（官僚政治，bureaucratic politics）會影響最終的政策產出。所謂「屁股決定腦袋」（where you stand depends on where you sit）就是對官僚政治的形象描述。
• 互動（Interactions）： 國內不同行動者之間的互動，共同塑造了國家的對外政策。
  • 領導人與民眾的互動：在民主國家，領導人需要對選民負責，因此民眾對戰爭的態度（如通過民意調查反映出來）會影響領導人的決策。領導人試圖利用「團結在國旗周圍效應」來獲取支持，但也要承擔戰爭失敗帶來的政治後果。
  • 利益集團與政府的互動：利益集團通過遊說、提供政治獻金、動員選民等方式，與政府官員和議員進行互動，以期影響政策。它們利用資訊優勢和組織能力，將自身偏好轉化為國家政策。
  • 官僚機構之間的互動：不同官僚部門在政策制定過程中會進行競爭和協商，各自推銷符合自身利益的方案。
  • 國內因素對國際討價還價的影響：國內政治壓力可以影響一個國家在國際討價還價中的立場和策略。例如，一個面臨國內強硬派壓力的領導人，可能在國際談判中採取更強硬的姿態，以避免被指責為「軟弱」。反過來，一個國內政治基礎穩固的領導人，則可能有更大的空間做出妥協。
• 制度（Institutions）： 國內政治制度決定了哪些行動者的利益能夠在政策制定中得到體現，以及不同行動者之間如何互動。
  • 政體類型（Democracy vs. Autocracy）：這是影響戰爭與和平的最重要的國內制度因素之一。
    • 問責制（Accountability）：民主制度通過選舉等機制使領導人對更廣泛的民眾負責。由於普通民眾通常是戰爭的主要成本承擔者（生命、稅負等），民主國家的領導人在決定是否發動戰爭時，預期會更加謹慎，更傾向於選擇和平解決爭端的方式。正如康德所言，如果是否開戰需要公民的同意，他們自然會仔細權衡戰爭的災難。
    • 「民主和平論」（Democratic Peace）：書中用了大量篇幅探討了這一著名觀點，即成熟的民主國家之間極少（甚至從未）發生過戰爭。這並不意味著民主國家總體上更愛好和平（它們與非民主國家的戰爭並不少），而是民主國家之間存在一種特殊的和平關係。其原因可能包括：
      • 規範模式：民主國家之間共享和平解決衝突的規範和相互尊重的文化。
      • 制度約束：民主制度的透明度（如公開辯論、新聞自由）使得民主國家在危機中的意圖更容易被識別，減少了因資訊不對稱導致的誤判。同時，民主領導人更難做出不可信的威脅，因為「綁手策略」的成本（如國內觀眾成本）更高。
      • 共同利益：一些學者認為，民主和平可能源於冷戰等特定歷史時期民主國家面臨共同的戰略威脅，從而形成了共同利益。
    • 獨裁政體：獨裁者通常只需要對一個較小的「選擇集團」（selectorate，如軍方、核心黨派成員）負責，因此更容易忽視戰爭給廣大民眾帶來的成本，而更關注戰爭可能給自身帶來的收益（如鞏固權力、掠奪資源）。然而，獨裁者如果戰敗，也可能面臨比民主領導人更嚴酷的個人後果（如流亡、監禁甚至死亡）。
  • 選舉制度、政黨制度、立法與行政關係：這些具體的制度安排也會影響哪些利益集團更有影響力，以及政策制定的透明度和制衡程度。例如，選舉制度可能使得某些地區的特定產業利益獲得超乎比例的代表權。

國內政治與戰爭的關係總結

總而言之，第四章的核心論點挑戰了將國家視為鐵板一塊的傳統觀點。它強調，理解國家為何走向戰爭，不能僅僅停留在國際層面的分析，還必須深入考察國家內部的政治動態。領導人的個人利益、特殊利益集團的訴求、官僚機構的運作以及根本的政治制度，都在不同程度上影響著一個國家對外使用武力的意願和能力。

• 利益的多元化與衝突：國內存在多個行動者，他們在戰爭與和平問題上的利益可能存在衝突，甚至與所謂的「國家整體利益」相悖。
• 互動的複雜性：這些國內行動者之間的互動（遊說、競爭、聯盟、輿論引導等）共同塑造了國家的外交政策。
• 制度的決定性作用：國內政治制度（特別是民主與否）通過影響問責機制、資訊透明度和決策過程，深刻地影響著戰爭的概率和方式。

因此，當我們分析一場戰爭的起因時，不僅要問「國家之間在爭什麼？」，還要問「國家內部的哪些人或哪些群體希望打這場仗？他們為何能讓自己的意願得逞？這個國家的政治制度是如何影響這一過程的？」這就是國內政治視角對理解戰爭與和平的獨特貢獻。