第九個主要論點：州對消費者信貸的監管——利率上限、市場進入與債權人補救措施 (State Regulation of Consumer Credit: Interest Rate Ceilings, Market Entry, and Creditors’ Remedies)
在討論了聯邦政府在反歧視和信息披露方面的監管努力之後，本節我們的視角轉向了州一級政府在消費者信貸監管中所扮演的歷史悠久且持續至今的角色。這個論點的核心是：傳統上，各州是消費者信貸的主要監管者，其監管重點長期集中在設定利率上限（即高利貸法）、控制信貸市場的進入（如通過許可制度）以及規範債權人在債務人違約時可以採取的補救措施。這些州級監管，尤其是利率上限，對消費者信貸市場的結構、機構類型、產品供給以及信貸的可獲得性產生了深遠而複雜的影響。
除了聯邦政府的規定，各個州對我們平時借錢買東西（比如買車、申請小額貸款）的行為有哪些自己的「規矩」？為什麼歷史上各州對「利息能收多少」這件事特別在意？這些規定對我們消費者是好是壞？
州級監管的歷史淵源與重點領域
書中開篇就指出，在聯邦政府大規模介入消費者信貸保護之前（即 1968 年《誠實借貸法》出台之前），州政府是消費者信貸的主要，甚至是唯一的監管者。這種監管傳統可以追溯到美國建國初期，甚至更早的殖民地時期，其根源則可以追溯到古老的禁止高利貸的法律和宗教傳統。
州一級對消費者信貸的監管主要集中在以下幾個方面：
- 利率上限 (Interest Rate Ceilings) 或 高利貸法 (Usury Laws)：
- 這是州級信貸監管中最核心、最具歷史性也最具爭議的部分。幾乎所有的州在歷史上都曾實施過或仍在實施某種形式的利率上限，規定了貸款機構可以合法收取的最高利率。
- 設立利率上限的初衷通常是保護借款人，特別是那些被認為是弱勢的、缺乏經驗的或面臨緊急資金需求的借款人，使其免受貸款機構收取「過高」或「剝削性」利率的侵害。
- 然而，利率上限的設定和執行充滿了複雜性。關鍵問題包括：
- 如何界定「過高」的利率？ 不同時期、不同地區、不同類型的信貸產品，其合理的成本和風險水平都可能不同。一個固定的利率上限很難適應所有情況。
- 利率上限的實際效果如何？ 正如我們在第五章討論信貸供給時提到的，如果利率上限低於市場出清的均衡利率，其直接後果往往不是降低所有人的借貸成本，而是導致信貸配給 (credit rationing)，即一部分風險較高或貸款額度較小的借款人將無法從合法渠道獲得信貸。
- 市場如何應對利率上限？ 貸款機構可能會通過各種方式來規避利率上限的影響，例如：
- 調整非利率條款：如提高各種費用（申請費、手續費等）、要求更高的首付、縮短還款期限、增加抵押品要求等。
- 將成本轉嫁到商品價格上：在與商品銷售捆綁的信貸中（如零售分期付款），商家可能通過提高商品售價來彌補信貸利息的不足。
- 選擇性放貸：優先向低風險、大額度的借款人放貸，而拒絕高風險、小額度的借款人。
- 退出市場或轉向不受管制的領域：如果利率上限過低導致無利可圖，貸款機構可能會停止在該州提供某些類型的信貸產品，或者將業務轉向其他州或不受嚴格利率管制的領域。
- 催生非法借貸市場：如果合法渠道的信貸供給嚴重不足，一部分急需資金的借款人可能會轉向不受法律保護的非法高利貸。
- 市場進入控制 (Market Entry Controls)：
- 許多州通過許可制度 (licensing) 來控制誰可以從事消費信貸業務。申請許可通常需要滿足一定的資本金要求、品格審查以及證明提供信貸服務符合「公共便利和優勢」(convenience and advantage) 等。
- 市場進入控制的目的也是保護消費者，防止不合格或不道德的貸款機構進入市場。但同時，過於嚴格的進入壁壘也可能限制市場競爭，從而間接影響信貸價格和服務質量。
- 歷史上，不同類型的貸款機構（如商業銀行、消費金融公司、信用合作社、零售商）往往受到不同許可制度和監管規則的約束，這也導致了信貸市場的分割。
- 債權人補救措施 (Creditors’ Remedies) 的規範：
- 當債務人未能按合同約定償還債務時，債權人可以採取一系列法律允許的措施來追討欠款，這些措施統稱為「債權人補救措施」。
- 州法律對這些補救措施的範圍和執行程序進行了規範。例如：
- 財產留置與扣押 (Liens and Seizures)：規定了債權人可以對債務人的哪些財產主張權利以及如何執行。
- 工資扣押 (Wage Garnishment)：限制了債權人可以直接從債務人工資中扣除的金額比例。
- 抵押品收回 (Repossession)：規範了債權人收回用作抵押的財產（如汽車）的程序。
- 自力救濟的限制：禁止債權人採取恐嚇、騷擾等非法手段進行催收。
- 某些合同條款的禁止：如「判決自認條款」(confession of judgment clauses，即允許債權人不經法庭審理直接獲得對債務人的判決) 或過於寬泛的「交叉抵押條款」(cross-collateralization clauses，即一項貸款的抵押品可以擴展到債務人與該債權人的其他債務) 。
- 對債權人補救措施的限制，旨在保護債務人免受過於嚴苛或不公平的追討，但也可能增加貸款機構的風險和催收成本，從而影響其放貸意願和信貸定價。
美國州級利率上限的演變與多樣性
書中（表 11.1）通過列舉密西西比州、內華達州和紐約州在不同年份（1969 年、 1989 年、 2012 年）針對不同類型信貸產品（如消費金融公司貸款、銀行小額消費貸款、汽車銷售融資等）的利率上限，清晰地展示了州級利率上限的多樣性和動態演變。
- 歷史上的嚴格管制：在 20 世紀上半葉，許多州的利率上限都比較低，且對不同類型的貸款機構和信貸產品有著複雜的、細分化的規定。這導致了信貸市場的嚴重分割。例如，消費金融公司通常被允許對小額貸款收取較高的利率，以彌補其較高的運營成本和風險，但其貸款額度也受到限制；而商業銀行則面臨較低的利率上限，因此主要服務於風險較低、額度較大的借款人。這種分割限制了機構間的競爭。
- 「時間價格原則」(Time Price Doctrine)：一個重要的歷史現象是「時間價格原則」的應用。根據這一原則，商家出售商品時，為現金支付設定一個價格，為延期付款（分期付款）設定一個更高的「時間價格」，這兩者之間的差額在法律上不被視為利息，因此不受高利貸法的約束。這使得零售商和銷售金融公司在提供與商品銷售相關的信貸時，能夠在一定程度上規避利率上限。
- 20 世紀 70 、 80 年代的放鬆趨勢：由於通貨膨脹加劇和市場利率上升，許多州固定的低利率上限變得越來越不合時宜，嚴重抑制了信貸供給。同時，一些重要的聯邦立法和最高法院的判決也推動了利率管制的放鬆：
- 1978 年最高法院在 Marquette National Bank v. First of Omaha Service Corp. 案中的判決確立了「利率外移」(interest rate exportation) 原則，即全國性銀行可以依據其總部所在州的利率上限向其他州的客戶放貸。這導致許多大型信用卡發卡機構將總部遷至對利率管制較為寬鬆的州（如南達科他州、特拉華州），從而可以向全國的消費者收取更高的利率。
- 1980 年的《存款機構放鬆管制和貨幣控制法》(DIDMCA) 在聯邦層面廢除了對某些類型抵押貸款的利率上限，並對其他類型的貸款利率上限的州級管制權力進行了限制。
- 這些因素共同導致了在 20 世紀 80 年代，許多州主動提高或廢除了對多種消費信貸產品的利率上限。
- 當代利率上限的狀況：儘管經歷了放鬆管制的趨勢，但許多州仍然保留著對某些類型消費信貸（尤其是小額、高風險信貸）的利率上限。近年來，隨著對發薪日貸款等高 APR 產品的擔憂加劇，一些州甚至重新收緊了對這類產品的利率管制，或者通過其他方式（如限制展期次數、規定冷卻期）來規範其運作。
利率上限對市場的實際影響
書中詳細回顧了大量關於利率上限經濟效應的實證研究，這些研究主要基於以下幾個方面的觀察：
- 信貸供給量：絕大多數研究都支持這樣一個結論：低於市場均衡水平的利率上限會減少信貸供給量。貸款機構會減少在高利率上限下可以盈利但在低利率上限下無利可圖的貸款發放，尤其是對那些風險較高、貸款額度較小的借款人。
- 信貸配給：利率上限導致的信貸供給不足，會使得一部分有信貸需求的借款人無法獲得信貸，即使他們願意支付上限利率。這種「僧多粥少」的局面就是信貸配給。
- 非利率條款的調整：貸款機構會通過調整首付比例、貸款期限、費用等非利率條款來部分抵消利率上限帶來的損失，或者篩選出風險較低的借款人。
- 市場分割與競爭：差異化的利率上限（即對不同機構類型或產品類型設定不同的上限）會加劇市場分割，限制機構間的直接競爭。
- 跨州信貸流動：在利率管制嚴格的州，消費者可能會轉向鄰近的、利率管制較寬鬆的州尋求信貸，或者依賴全國性的信用卡發卡機構。
- 非法借貸：在極端情況下，過於嚴格的利率上限可能導致合法信貸供給完全枯竭，從而催生或擴大非法高利貸市場。
書中引用了國家消費者金融委員會 (NCCF) 在 20 世紀 70 年代初進行的大規模研究，該研究對當時美國各州的利率上限及其影響進行了深入分析，其結論與上述觀點基本一致。 NCCF 的研究也強調了市場競爭對信貸價格和可獲得性的重要性，並建議放鬆不必要的利率管制。
債權人補救措施的監管及其影響
除了利率上限，州法律對債權人補救措施的限制也對信貸市場產生影響。
- 限制的合理性：限制某些過於嚴苛或容易被濫用的補救措施（如判決自認、過度的工資扣押、對生活必需品的任意扣押）有其合理性，可以保護債務人免受不公平對待，並維護社會的基本公平。
- 對信貸成本和可獲得性的影響：然而，過於嚴格地限制債權人的合法追討權利，會增加貸款機構的預期損失和催收成本。理論上，這會導致貸款機構提高利率、收緊信貸標準，或減少對高風險借款人的信貸供給。
- 實證證據：書中提到了一些研究，試圖評估不同州對債權人補救措施限制程度的差異對信貸市場的影響。結論並不完全一致，但總體而言，更嚴格的限制似乎與較高的信貸成本和較低的信貸可獲得性相關，儘管影響的程度可能因具體的補救措施和市場環境而異。
- 聯邦層面的介入：近年來，聯邦政府也通過《公平債務催收作業法》(Fair Debt Collection Practices Act) 和聯邦貿易委員會的《信用慣例規則》(Credit Practices Rule) 等方式，對債權人的催收行為和某些合同條款進行了全國性的規範，這在一定程度上統一和限制了州一級在這些領域的權力。
對利率上限和債權人補救措施監管的政治經濟學分析
書中最後一部分簡要探討了為什麼儘管經濟學家普遍對利率上限持懷疑態度，但這類監管在歷史上卻能持續存在。可能的解釋包括：
- 選民的認知與政治壓力：許多普通選民可能直觀地認為利率上限能夠保護他們免受高利貸的盤剝，從而對施加利率上限的政治家產生好感。
- 特定群體的利益：某些群體可能從利率上限中受益（例如，風險較低的借款人可能因高風險借款人被配給出去而獲得更低的利率），或者某些機構可能因市場分割而獲得一定的壟斷優勢。
- 監管機構自身的動機：監管機構可能傾向于擴大自身的權力範圍和預算。
- 信息不對稱與行為偏誤：正如行為經濟學所揭示的，消費者在做出複雜的金融決策時可能存在認知偏差，這為主張政府干預提供了理由。
總結一下這個論點：
州一級政府在消費者信貸監管方面擁有悠久的歷史，其監管重點長期集中在利率上限（高利貸法）、市場進入控制和債權人補救措施的規範。這些州級監管，尤其是利率上限，深刻地塑造了美國消費者信貸市場的結構和運作方式。理論和實證研究普遍表明，低於市場均衡水平的利率上限會導致信貸供給減少和信貸配給，尤其對高風險借款人不利，並可能催生各種市場規避行為和非法借貸。同時，對債權人補救措施的過度限制也可能增加信貸成本和降低信貸可獲得性。儘管聯邦層面的監管日益重要，且市場競爭和技術進步也在改變信貸市場的格局，但州一級的監管（特別是關於高 APR 產品的監管）仍然是影響消費者信貸供給和需求的重要因素，其背後的政治經濟動因也值得持續關注。
我們已經討論了本書關於州級監管的核心觀點。接下來，本書將探討一個與消費者信貸相輔相成的產品——債務保護產品，以及一個重要的信貸替代品——汽車租賃。您準備好繼續了嗎？