第七個主要論點：聯邦對消費者信貸的監管——反歧視與《公平信用機會法》(Federal Regulation of Consumer Credit: Credit Granting Discrimination and the Equal Credit Opportunity Act)
在討論了消費者信貸市場的各個方面之後，本書將注意力轉向了聯邦政府在規範信貸市場行為方面所扮演的關鍵角色之一，即禁止和預防在信貸發放過程中的歧視行為。這個論點的核心是：為了確保所有信譽良好的申請人都能公平地獲得信貸，聯邦政府通過《公平信用機會法》(Equal Credit Opportunity Act, ECOA) 及其相關法規，明確禁止了基於某些受保護特徵的歧視行為，並試圖在促進公平與允許貸款機構進行合理的風險評估之間取得平衡。
為什麼政府要介入信貸審批這個看似純粹的商業決策過程？ECOA 到底保護了誰？它對貸款機構的行為有哪些具體的限制？以及這個法律在實踐中遇到了哪些挑戰？
ECOA 的歷史背景與立法意圖
書中指出，在 ECOA 出台之前，美國歷史上確實存在基於性別、婚姻狀況、種族等因素的信貸歧視現象。正如第九章開篇引述的國家消費者金融委員會 (National Commission on Consumer Finance, NCCF) 在 1972 年的調查，許多證詞都指向了女性（尤其是已婚女性和單身女性）在獲取信貸方面面臨的困難。例如：
- 單身女性比單身男性更難獲得信貸（尤其是在抵押貸款領域）。
- 女性結婚後，其信用記錄可能被歸併到丈夫名下，或者被要求以丈夫的名義重新申請信貸。
- 貸款機構可能不願意向已婚女性單獨發放信貸，或者在評估已婚夫婦的還款能力時，不充分考慮妻子的收入。
- 離婚或喪偶的女性在重新建立信用方面面臨困難。
這些做法不僅僅是不公平的，也阻礙了這些群體充分參與經濟活動。
在 20 世紀 60 年代和 70 年代美國民權運動的大背景下，國會開始關注信貸市場中的歧視問題。最初，ECOA 於 1974 年通過，主要目的是禁止基於性別和婚姻狀況的信貸歧視。僅僅兩年後的 1976 年，國會就大幅擴展了 ECOA 的保護範圍，增加了禁止基於以下因素的歧視：
- 種族 (race)
- 膚色 (color)
- 宗教 (religion)
- 國籍 (national origin)
- 年齡 (age)（前提是申請人具有簽訂合同的民事行為能力）
- 因為申請人的全部或部分收入來源於任何公共援助計劃
- 因為申請人善意地行使了《消費者信貸保護法》(Consumer Credit Protection Act, CCPA) 規定的任何權利（例如，質疑信用報告的準確性或行使誠實借貸法賦予的權利）
ECOA 的立法意圖主要有兩個：
- 增強信貸可獲得性 (Enhanced Credit Access)：這是最核心的目標，即確保所有具備償還能力的申請人，無論其屬於哪個受保護群體，都能夠平等地獲得信貸。
- 消費者教育 (Consumer Education)：雖然不是最主要的目標，但國會也希望通過 ECOA 的一些規定，例如要求貸款機構在拒絕信貸申請時提供具體理由，來幫助消費者了解自己的信用狀況以及如何改進，從而更好地參與信貸市場。
ECOA 的核心規定與實施挑戰
ECOA 的核心原則是禁止在信貸交易的任何環節（包括申請、評估、批准、條款設定等）基於上述受保護特徵對申請人進行歧視。然而，將這一原則轉化為可操作的法規並在實踐中有效執行，充滿了挑戰。
- 「歧視」的定義與認定困境：
- ECOA 本身並沒有明確定義「歧視」。這一任務留給了負責制定實施細則的美聯儲（後來是消費者金融保護局 CFPB）。美聯儲在其《B 條例》(Regulation B) 中將「歧視申請人」定義為「對待一個申請人不如對待其他申請人有利」。
- 然而，在信貸審批這個本質上就是進行「區分」和「篩選」的過程中，如何界定「不公平的區別對待」是一個難題。貸款機構的職責就是區分高風險和低風險的借款人。
- 書中討論了三種可能的監管方法：
- 「影響方法」(Effects Approach) 或「影響測試」(Effects Test)：如果一項信貸政策或實踐，儘管表面上是中性的，但實際上對某個受保護群體產生了不成比例的負面影響（即「差別影響」，disparate impact），那麼即使貸款機構沒有歧視的意圖，也可能構成歧視。這種方法將舉證責任轉移給貸款機構，要求其證明該政策或實踐具有商業必要性，且沒有其他影響更小的替代方案。近年來，CFPB 在汽車貸款等領域開始更多地運用這種方法，引發了不少爭議。
- 「意圖方法」(Intent Approach)：要求證明貸款機構故意基於受保護特徵而對申請人進行了不利對待。這種方法對原告的舉證責任要求較高。
- 「實踐方法」(Practices Approach)：監管機構制定一系列明確的「可以做」和「不可以做」的規定，貸款機構只要遵守這些規定即被視為合規。這是《B 條例》主要採用的方法，例如，禁止詢問申請人的婚姻狀況（除非在特定情況下，如申請共同賬戶或居住在夫妻共有財產州），限制對申請人年齡的考慮（不能僅僅因為年齡大而拒絕，但可以將年齡作為預測信用風險的相關因素），要求對已婚婦女建立獨立的信用記錄等。
- 信息收集的限制與風險評估的平衡：
- 為了防止歧視，ECOA 限制貸款機構在信貸申請過程中收集某些與受保護特徵相關的信息。例如，通常不能直接詢問申請人的種族、膚色、宗教或國籍（但在抵押貸款申請中，為了監測《住房抵押貸款披露法》HMDA 的執行情況，允許收集種族和性別信息，但申請人可以拒絕提供）。
- 然而，完全禁止考慮某些信息，也可能影響貸款機構進行準確風險評估的能力。例如，年齡本身不能作為拒絕信貸的理由，但一個人的年齡階段（如年輕人、中年人、老年人）可能與其收入穩定性、負債情況、信用歷史長短等風險相關因素存在統計上的關聯。如何在禁止歧視和允許合理的風險評估之間劃清界限，一直是監管的難點。
- 信用評分系統的挑戰：
- 正如我們在第五章討論的，信用評分系統在現代信貸審批中扮演著核心角色。一個長期的擔憂是，即使評分模型本身沒有明確使用受保護特徵作為變量，但模型中使用的其他變量（如郵政編碼、某些類型的信用歷史）是否可能與受保護特徵（如種族、收入來源於公共援助）高度相關，從而間接導致對受保護群體的差別影響？
- 書中提到了美聯儲應國會要求在 2007 年發布的一份關於信用評分及其對信貸可獲得性和可負擔性影響的報告。該報告的結論是，現有的信用評分模型通常是預測信用風險的有效工具，並且模型中包含的信用特徵並未充當種族、膚色或性別等受保護特徵的替代品。報告也承認，不同人口群體的平均信用評分確實存在差異，但這些差異更多地反映了歷史信用行為的差異，而非評分模型本身的歧視性。儘管如此，關於信用評分是否存在潛在差別影響的爭論仍在繼續。
- 「逆向行動通知」(Adverse Action Notice)：
- ECOA 要求貸款機構在對信貸申請採取「逆向行動」（如拒絕申請、批准的信貸額度低於申請額度、或批准的條款不如提供給其他信用狀況類似申請人的條款有利）時，必須向申請人發出書面通知，並說明採取逆向行動的具體理由。
- 這一規定的目的是提高透明度，幫助被拒絕的申請人了解原因，並可能採取措施改善其信用狀況。然而，在實踐中，如何準確地表述「具體理由」也是一個挑戰。信用決策往往是基於多個因素的綜合評估，很難簡單地歸結為一兩個原因。貸款機構提供的理由有時可能過於籠統，對消費者的幫助有限。
- 近年來，「逆向行動」的定義也有所擴展。例如，如果一個消費者因為其信用報告中的信息而被提供了比其他信用狀況更好的消費者「實質上較不利」的信貸條款（如更高的利率），這也可能構成逆向行動，觸發通知義務。
歧視的經濟學理論
書中簡要回顧了經濟學中關於歧視的兩種主要理論，這些理論最初是用於分析勞動力市場的歧視，但也被應用於信貸市場：
- 基於「偏好」的歧視模型 (Taste-Based Discrimination Models)：
- 諾貝爾獎得主加里·貝克爾 (Gary Becker) 提出的理論認為，歧視源於一些人（如雇主或貸款人）對與某些群體打交道存在一種「厭惡偏好」(taste for discrimination) 。他們願意為此支付一定的成本（如放棄僱用生產力更高但屬於其不偏好群體的員工，或放棄向信用良好但屬於其不偏好群體的借款人放貸）。
- 貝克爾認為，在競爭性的市場中，這種基於偏好的歧視難以長期存在。因為那些沒有歧視偏好的企業可以以更低的成本（如僱用被歧視但同樣高效的勞動力，或向被歧視但信用良好的借款人放貸）獲得競爭優勢，最終會將有歧視偏好的企業擠出市場。
- 然而，如果市場存在不完全競爭（如壟斷），或者存在某些制度性障礙（如政府對某些企業的保護），那麼基於偏好的歧視就可能持續存在。
- 基於「信息成本」的歧視模型 (Information-Cost Models) 或「統計性歧視」(Statistical Discrimination)：
- 這種理論認為，歧視的產生並非源於偏見或厭惡，而是源於貸款機構在信息不完全的情況下，試圖利用群體特徵作為判斷個體風險的低成本「代理變量」(proxy) 。
- 例如，如果歷史數據表明某個群體的平均違約率較高（即使這種差異本身可能源於歷史上的歧視或其他社會經濟因素），那麼貸款機構在評估該群體的個體申請人時，即使沒有關於該個體的充分信息，也可能會先驗地認為其風險較高。
- 這種「統計性歧視」的問題在於，它可能對群體中的低風險個體造成不公平對待，僅僅因為他們屬於某個平均風險較高的群體。
- 菲爾普斯 (Edmund Phelps) 和艾弗里 (Robert Avery) 等經濟學家發展了這類模型，分析了在信息不對稱的情況下，群體成員身份如何可能影響風險評估和信貸決策，以及禁止使用這些信息可能帶來的複雜後果（如可能降低整體篩選效率，甚至在某些情況下對受保護群體產生不利影響）。
關於消費者信貸領域歧視的實證證據
書中指出，在 ECOA 出台之前和之後，都有一些實證研究試圖評估消費者信貸市場中是否存在以及在多大程度上存在歧視。
- ECOA 出台前的證據：
- 一些早期的研究（如杜蘭德 Durand 在 1941 年的研究）甚至發現，女性和年長借款人的信用風險實際上可能低於男性和年輕借款人，這表明如果存在歧視，那很可能是非理性的。
- 然而，也有研究（如艾弗里 Avery 在 1982 年對一家消費金融公司的研究）發現，在控制了其他因素後，黑人和年輕申請人的違約率似乎更高。
- 總體而言，在 ECOA 出台前，關於非抵押貸款的消費者信貸領域是否存在系統性歧視的證據是混雜的，且不如抵押貸款領域那麼引人注目。
- ECOA 出台後的影響：
- 評估 ECOA 的實際影響非常困難，因為很難分離出法律本身的效果與其他同期發生的社會經濟變化的影響。
- 一些研究試圖比較在信用評分模型中是否包含受 ECOA 保護的變量對模型預測能力的影響。結論並不完全一致，但總體趨勢是，在控制了其他主要的信用風險相關因素後，單獨的受保護特徵（如性別、婚姻狀況、年齡）對預測違約的額外貢獻通常不大。這表明，禁止使用這些變量可能不會顯著降低風險評估的準確性。
- 然而，正如斯彭斯 (A. Michael Spence) 的信號理論所揭示的，如果不同群體使用不同的「信號」來展示其信用價值，而法律禁止貸款機構區分這些群體，那麼基於主流群體信號建立的統一標準，反而可能對少數群體不利。
- 總體而言，本書的結論傾向於認為，雖然 ECOA 樹立了重要的公平原則，但其對信貸市場的實際運作和信貸可獲得性的總體影響可能並不像立法者最初期望的那麼巨大，部分原因在於市場競爭本身也在推動消除非理性的歧視行為，同時，信息不對稱和風險評估的複雜性使得「公平」的實現比想像中更具挑戰性。
總結
聯邦政府通過《公平信用機會法》(ECOA) 及其配套法規，致力於消除消費者信貸領域基於性別、婚姻狀況、種族、年齡等受保護特徵的歧視行為，其核心目標是確保所有信用良好的申請人都能公平地獲得信貸。 ECOA 通過禁止歧視、限制信息收集、要求提供拒絕理由等方式來實現這一目標。然而，在實踐中，如何準確定義和識別歧視、如何在反歧視與合理風險評估之間取得平衡、以及如何應對信用評分等複雜工具可能帶來的間接影響，都是持續存在的挑戰。經濟學理論（如基於偏好的歧視和統計性歧視）為理解歧視的根源和市場後果提供了分析框架，但關於 ECOA 的實際效果及其對信貸可獲得性的影響，實證證據並不完全清晰，這也反映了這一領域的複雜性和持續的政策關注。